四川省国地税稽查合作研究

【编辑日期:2017-11-21 】【点击数:】 【来源:】 【关闭

四川省国地税稽查合作研究

 

               黄刚才 龚勇兵 包爱萍 杜奕



第一部分 动因及意义

 

    一、国地税稽查合作的动因

国、地税分设之后,分别建立了各自的稽查体系,对各自管辖内的业务进行稽查管理。稽查职能相同,但由于隶属不一,在税务稽查过程中各自为战,不但增加了企业的负担,而且因未实现信息共享而重复了相关工作,造成大量的资源浪费。随着现代经济发展方式的转变所带来经济结构的深度调整,税收规模、税源结构、纳税环境等也发生了显著变化,税收违法行为多样性、隐蔽性、高技术性表现突出,传统税务稽查方式方法已难以适应新形势下税收工作所面临的严峻挑战。在此背景之下,各省一些基层国、地税局尝试性地进行了国地税联合稽查办案,并取得了一定成效。

在各地取得成效基础上,国家税务总局为推动稽查协作办案,曾于2008年发文,要求各地各级国家税务局、地方税务局尽快建立国、地税稽查协作机制。此后,各地国、地税稽查局在联合办案、建立联席会议制度等加强协作方面作了不少尝试和探索,取得了一些明显成效,但也存在诸多不尽人意的地方,如实施协作的方式、范围、程度等制约了稽查成果的扩大,弱化了打击偷逃税行为的力度。在此基础上,国家税务总局一直致力于研究新的国地税联合稽查方式,以提高国地税稽查工作质量,增强稽查成效,发挥稽查威慑力。2015年,国家税务总局先后推出《合作工作规范》1.0版和2.0版,对在新形势下推动国、地税局之间加强合作,具体明确合作事项,规范合作行为,实现合作的规范化、制度化。随着《深化国税、地税征管体制改革方案》出台,国、地税稽查合作明确为深化国地税征管体制改的一项重要内容。20166月,国家税务总局总结各地国地稽查合作探索所得经验,印发《联合稽查工作办法(试行)》,进一步规范了国、地税联合稽查执法行为,促进了各地国、地税稽查合作的进一步开展。

二、国地税稽查合作的意义

《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出,要充分发挥国、地税各自优势,推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。推进国、地税合作既是税务部门转变职能、创新管理、优化服务、依法治税的现实需要,也是深化国、地税征管体制改革,解决现行征管体制问题的重要抓手和主要内容。加强国、地税稽查工作之间的合作,是整合税务机关行政资源、提高行政效率的内在要求和有效途径。开展国、地税稽查工作合作,有利于形成执法合力,依法加大对税收违法案件的查处力度,降低稽查成本,减轻纳税人负担,提高纳税人满意度,是构建公平纳税环境,促进经济发展的需要。

(一)是实现稽查现代化的重要途径

在国、地税机构分设的前提下,实现国、地税稽查全面合作,对双方的管理机制、组织结构以及信息技术等稽查资源和要素进行有效重组,不仅为推进税务稽查现代化(尤其信息化)找准突破口,并为深入推进稽查现代化奠定基础,而且也能有效对接当前的税源专业化改革,为完善现代征管体系提供保障。

(二)是应对风险管理的内在要求

税务稽查作为应对税收高风险有效手段,是税收风险管理链条的关键环节。在现有的国、地税分别稽查模式下,由于国、地税信息不能适时共享,不仅缺乏对纳税人风险特征的全面把握,而且双方风险识别标准也存在差异,相关风险点不能有效应对和消除,致使风险识别和应对成本高、效率低。同时,随着纳税人经济业务和经营手段的日趋复杂化,税收风险点更将呈现多元化趋势,风险等级差异性也将随之加大。而通过有效的国地稽查合作,可以综合考量稽查对象的国地税管辖税种的整体风险,统一风险识别标准,整合风险应对措施,实现税收风险的精准高效应对。

(三)是征纳双方的现实需求

税务稽查进驻稽查对象开展税务检查,可以形成较大社会影响力和执法威慑力,但也处在征纳矛盾的焦点。从便民减负角度看,联合稽查工作能避免多头重复检查,缩短检查周期,提高征纳双方工作效率,减轻纳税人负担,纳税人还可以在接受检查的同时得到全方位的纳税辅导。从提质增效的角度看,随着传统产业不断跨界融合和“营改增”全面完成,国、地税部门在行业税收管辖之间联系更加紧密,国、地税稽查合作能够发挥国、地税各自优势,形成执法合力,加大打击税收违法行为力度,防止税款流失。从监督制约角度看,实施国、地税稽查合作工作,执法步调一致、尺度统一、信息互通,能够减少自由裁量的随意性,有利于作出公平、公正、透明的税务处理处罚决定,降低税收执法风险。

因此,只有深入推进国、地税稽查合作,才能有效促进税务稽查机构的扁平化、稽查方式的集约化、稽查手段的信息化和稽查作业的标准化,为构建现代税收征管体系提供保障。

 

 

第二部分  运行现状

 

    我省国地税稽查局认真贯彻国家税务总局《国家税务局 地方税务局合作工作规范》要求,创新管理理念,完善合作机制,深入推进国、地税稽查合作,取得了较好成效。

一、建立合作机制

结合工作实际,制定了《四川省国地税稽查工作合作实施办法(试行)》,以“工作合作、坦诚互信、沟通理解、信息共享”为原则,明确了国、地税稽查合作事宜和要求,建立长效合作机制,提高国、地税稽查合作效率。

一是定期召开联席会议。省、市两级国、地税成立联合稽查领导小组,按季由稽查部门主要领导轮值主持会议,及时通报稽查合作成效,协调解决双方在合作中发现的工作差异与难点,交流办案经验,协调重大问题,交换相关信息。联席会议遇特殊情况可随时召开。

二是建立信息互通机制。国地税各级稽查部门对受理涉税检举、协查、审理情况、处理处罚决定等涉及对方的信息定期交流传递或商请对方介入,以实现信息共享。省国、地税稽查局、达州市国、地税稽查局等启动互派干部挂职交流工作,互派业务骨干到对方单位担任局长助理,深入了解对方单位业务流程及工作进展,及时掌握和传递最新消息并处理紧急情况。简阳市和自贡市荣县国、地税稽查局践行探索创新精神,试点统一办公、统一管理,为国、地税稽查合作开辟了新形式。

三是联合开展专项稽查。对总局安排的重点税源随机抽查、专项整治、重点工作等国地税稽查部门统一下发部署文件,明确工作要求,联合成立检查组,制订共同的检查方案,统一检查的时间、期限、步骤和程序,同步落实总局工作安排,形成稽查合力,增强稽查震慑力。

四是联合实施曝光惩戒。在国、地税稽查工作合作中,根据合作的项目及联合查办案件的检查和结案情况,不断归纳总结稽查合作的经验做法,及时改进和完善稽查合作形式。并对偷、逃、骗、抗税数额较大、性质恶劣,达到重大税收违法案件标准的案件,双方联合实施惩戒,加大新闻曝光力度。

二、推进重点工作

我省国、地税积极贯彻执行“联合选案、联合检查、协同审理、协同执行”稽查四环节的工作方针,并在稽查重点工作方面,重拳出击,改革创新,有力推进了国、地税稽查合作的开展。

一是联合推动警税协作。按照总局建立公安派驻税务机关机制的工作要求,我省国、地税稽查部门与公安部门联合制定了《四川省公安、税务机关联络机制运行暂行办法》(川公发201671号),对公安、税务部门沟通协调、分析研判、情报收集、案件查处等方面进行了全面的规定,为规范我省公安、税务合作提供了制度保障。目前我省省、市两级公安、税务机关警税联络室全面挂牌成立,并投入实质运转。

二是联合开展随机抽查。按照总局要求,我省国、地税稽查部门紧密配合,联合开展2015年总局“5+21”及201640户集团企业,合计2508户在川分支机构和子公司的自查组织和检查实施工作。建立了共同安排布置、共同辅导自查、共同实施检查、共同开展督导的“四同”工作模式,确保各项工作同步实施。省、市两级国地税稽查部门联合确定了重点稽查对象标准,建立了《重点稽查对象共管库》,并对入库企业开展联合随机抽查。2016年共对230户省、市重点稽查对象开展了联合抽查,对联合抽查的稽查对象同步开展工作,共同推动随机抽查工作开展。

三是联合开展行业整治。我省国地税稽查部门对“雪豹2016专项行动”、“营改增”、旅游、金融、房地产、酒类等行业联合开展专项整治,共同开展数据分析,确定检查重点,制定行业检查指引,共同对325户实施重点检查,实现查补收入4.32亿元,有效整顿了税收秩序,提高了行业纳税遵从。

四是联合开展税务稽查。细化联合稽查过程中内容,推动联合稽查规范化运行。规范稽查对象选取,国、地税稽查部门在编制税务稽查计划时,征求对方意见;对流转税、所得税国地税交叉征收的企业在确定为联合检查对象时由国、地税联合稽查小组审定。建立联合查账室,在国、地税分别成立联合查账室,落实账务调取及保管责任,由流转税主体税务机构稽查实施调账,并进行账务保管,另一方税务稽查部门只能在对方查账室查阅资料及取证。建立审理争议协调机制,对国、地税稽查部门联合检查案件审理意见不一致的,报本级联合稽查领导小组协商解决,通过协商仍不能解决的报上级联合稽查领导小组研究决定。建立执行情况协商制度,针对执行过程中企业不能同时履行双方税务决定的情况,报送本级联合稽查领导小组协商解决执行问题。2016年,我省国、地税共对2016户企业开展联合重点稽查,实现查补总额14.37亿元。

五是联合打击发票违法。今年以来,我省国、地税稽查部门,紧密依靠警税协作的有利形势,整合国、地税打击发票违法力量,严厉打击涉票违法违规行为。查涉票企业信息交换,国税部门在打击虚开发票过程中,向地税部门移交企业所得税管户23户,地税部门向国税部门移交在办案件18户。国、地税稽查部门联合公安部门出动执法人员1580人,端掉发票制假窝点40个,缴获作案设备408台,缴获假发票17283份,抓获犯罪嫌疑人152人。

六是联合实施联合惩戒。按照国家发改委、国家税务总局等21个部委《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》工作要求,我省国、地税稽查部门主动作为、积极衔接、细化惩戒措施,确保联合惩戒工作落实到位。截至201611月,共向社会公告重大税收违法案件54件;降低纳税信用等级54户;对重大税收违法案件当事人实施惩戒42次;通报出入境管理部门阻止出境4起;禁止参加政府采购活动2起;禁止适用海关认证企业管理1户;典型案例曝光12起;各类社会宣传百余次。

七是统一行政处罚尺度。按照总局国、地税联合稽查的相关要求,我省国、地税稽查部门认真研究我省纳税遵从情况及税收违法现状,研究制定了《四川省国家税务局 四川省地方税务局税务行政处罚裁量实施办法(试行)》为全省统一行政执法尺度打下了坚实的基础。

 

 

第三部分  存在的问题

 

国、地税联合稽查,双方一次进户,各税统查,既综合利用稽查资源,提高了工作效率,又提升稽查形象,提高了纳税服务水平,是深入推进“便民办税春风行动”的有力举措。自国家税务总局颁发国、地税合作规范以来,我省国、地税局共同建立制度机制,整合资源,积极推动征管互助和信息共享,国、地税稽查合作取得了初步成效。但由于此项工作尚处于探索创新阶段,在实际工作中不免有一些不完善的地方,仍需进行研究解决。

一、机构设置不匹配

国、地税稽查系统在机构设置上具有很大差异性,国税稽查系统一般为省、市、县三级,大多数市所辖区不单独设稽查局,甚至有的地区没有县级稽查局,而地税稽查系统一般为省、市、区(县)三级,区级和县级稽查局共同存在。实施国地税联合稽查时,地税稽查部门找不到对应国税稽查部门进行合作,机构壁垒大大降低了稽查合作效率和成效,如何在基层稽查局中有效实现合作对象匹配问题就成了严峻的考验。

另外,由于机构设置不同,国、地税稽查局内部职能分工、岗责体系和人员配备都不尽相同,在实际工作中也会造成一些问题。就省级稽查局来说,省国税稽查局固有人员并不承担实际稽查工作,当有稽查任务时,省国税稽查局会从各市州局抽调骨干组成临时工作组,开展稽查工作,这种人员组成形式更加灵活,但也可能使国、地税稽查合作任务的参与人员间难以达成工作默契。另外,国税稽查局的检查小组在开展一次检查任务前,会先开展评估工作,而地税稽查局将此项评估工作职能划分在选案科室,即开展检查工作时已完成了评估工作,这种职责分工造成的工作流程不同也可能带来时间上的浪费。

二、组织保障尚显不足

一是制度保障不足。虽然《合作规范》规定了具体的合作事项,但对实际工作中的具体落实部门和岗位职责并未明确,各地稽查局需要自行探索。加之,除了总局的《合作规范》以外,暂时还没有其他操作性较强的相关制度文件来保障合作的有序开展,目前国、地税稽查合作中的多数事项均以联席会议或者临时动议来解决,缺乏固定的制度指导和规范的程序执行,可能导致执行方式松散化、执行内容碎片化,而得不到有效落实。

二是机制保障不足。目前,各地国、地税稽查局制定了合作意见,明确了合作项目,进行了责任分工,但在责任监督和绩效考评机制的有效性评价上尚无切实有效的方法,合作事项落实效果如何难以衡量。两部门均有各自的工作重点和任务,诸多实际业务要实现真正意义上的合作,仍需要做大量的协调推进工作。

三是财物保障不足。国、地税分为两个独立的行政执法主体,财物自然都是各自管理,特别是地税部门还要受到地方政府的大力支持。随着国、地税稽查合作的广度和深度的不断延展,不可避免地在有些方面会涉及同时调用两个部门的资源,仅靠基层之力无法得到很好解决。同时,国、地税联合稽查工作没有专项资金,在工作实施开展过程中可能会面临资金短缺、物质缺乏的情况,如何加强财物方面的保障值得探讨。

三、技术支撑亟须跟进

国、地税稽查合作中的大量事项需要借助信息技术手段的支撑,才能更好发挥出合作优势和效能,然而,目前信息技术手段在国、地税稽查合作中的运用严重不到位,客观上制约了合作工作的推进。

一是金税三期中有关国、地税稽查合作的功能尚需完善。金税三期中稽查部分的功能比较单一,权限有很大局限性,稽查工作人员只能查看本人经手的案件情况,对于国、地税稽查合作的案件无法及时了解对方单位的进展情况,未得到金税三期系统的有效支持。

二是信息融合度不高。长期以来,由于国税、地税征管软件的独立性和管理体制的差异性,双方征管数据(如发票信息、税源监控数据、稽查查补信息等)无法有效互通互联,纳税人信息不能及时共享,这不利于稽查选案准确性的提高,限制了双方稽查信息双向交流的完整性和及时性。

三是缺少统一的信息传输平台。目前,国、地税稽查合作之间的信息往来主要依靠电话、传真等传统工具,在信息传递的有效性、完整性和可循性上存在很大不足。另外,由于系统本身原因,在上下级收发文过程中可能存在文件传递延迟的情况,给国、地税稽查合作工作的及时开展也带来了一些困难。

四、专业性人才缺乏

为实现提高稽查质效、节约时间的目的,在进行联合稽查的过程中,一方稽查人员在检查所辖税种的相关资料时,如发现对方所辖税种存在问题的蛛丝马迹,应当及时告知对方稽查人员,省去对方稽查人员自行查找税务问题的时间。但是,国、地税机构分设已有20 多年,两部门业务既有相同处,更有差异性,随着营改增工作的全面完成,税务业务知识急需更新换代,精通国、地税业务的复合型人才极度缺乏,业务经验更是欠缺。

 

 

第四部分  应对策略

 

    国、地税稽查合作是一个循序渐进的过程,随着经济社会的不断发展,纳税人情况不断复杂和多样化,也就需要稽查工作做出相应改变,改革创新,促进稽查整体质效实现最大化。

一、机构重构,合作匹配

为有效打破国、地税稽查合作的机构障碍,建议地税稽查系统分步实施机构重构,首先整合县一级稽查局力量,将县级稽查局一线检查力量充实到市一级稽查局,“做强做大”市级稽查;第二步在市州局范围内设立跨区域性稽查工作机构3-5个,有效整合有限力量,既便于国地税联合稽查,充分发挥稽查有效打击的威慑力,又可减少基层稽查局执法过程中的阻力和干扰。县一级税务稽查局可进行职能转换,专做风险防控管理,以加强对纳税人税收风险管理。

二、制度规范,合作细化

建议国家税务总局制订《国地税联合稽查实施细则》,进一步明确国、地税稽查合作的目的、内容和范围,统一操作规程,确定实施步骤和时间进度,细化证据取得、认定和文书格式等行政程序,建立监督考评制度,形成科学合理、操作简便、实用性强的国、地税稽查合作模式。针对国、地税征管范围不同的问题,尤其在当前“营改增”的大背景下,有效规范国、地税稽查合作范围,明确选案侧重点,有效提升稽查合作质效,避免“为合作而合作”的现象出现。例如,个别以增值税为主的企业,企业所得税仍为国税部门管辖,地税部门只负责部分附加的征收,如果仍纳入国地税联合稽查范围,则可能存在地税稽查资源浪费情况。

另外,可探讨研究设立国、地税稽查合作专项资金,专用于稽查合作相关事宜,满足各方面财物需求,并规范合作事项设备投入、软件开发、经费拨付等程序,促进国、地税稽查合作走上规范化道路。

三、打破信息壁垒,提高技术融合性

建议以国家税务总局“金税三期”工程建设为依托,加快构建网上快速反应的稽查信息共享平台,打破信息堡垒,使国、地税局征管、稽查部门之间能将各自利用本部门特点和优势获取的情报信息在“金税三期”系统内相互交换,实现国地税稽查合作工作在同一个系统内运行,确保查前案源信息、查中进展信息及查结审理信息,都能被双方所及时了解。

同时,应搭建全方位的信息交换平台,实现与国家税务总局、国家税务局、地方税务局、其他相关部门以及国、地税稽查系统之间的无障碍信息交换,指定专门的机构和人员负责技术支撑和安全防护保障,确保信息交换的及时、准确、安全、可靠。在相关数据互联互通的基础上,建立联合数据分析处理机制,充分利用大数据优势,深入分析稽查数据,有效提取所需信息,更准把握高风险行业,更快查找潜在风险,进而实现国、地税稽查合作在信息交流上的深层次、全方位融合。

四、加强队伍建设,突出人才专业性

打造现代化的税务稽查,需要打造专业化稽查人才队伍。一是要研究制定中长期稽查人才培养战略规划,加强统一的国、地税稽查人才库建设,将国、地税系统的计算机专家、产业和行业专家、资本运作专家等充实进入现代化税务稽查人才队伍。二是要建立稽查分类分级培训机制,统一安排国、地税局稽查人员进行业务培训,大力培养掌握选案分析、擅查重大案件及行业等不同类型的现代化稽查人才,塑造复合型团队。三是要加强国、地税业务交流,比如邀请增值税专家为地税稽查人员传授增值税相关知识及检查要点,组织双方骨干进行经典案例讲解与分析等。四是统一建立人才奖励制度,实行稽查能力与工作业绩挂钩,对在国、地税稽查合作工作中有突出贡献的干部,予以表彰奖励、优先推荐使用,解决稽查人员晋升渠道单一、晋升空间狭小的难题,充分调动稽查人员工作积极性。


 

结论及建议

推进国、地税合作是深化国税、地税征管体制改革,解决现行征管体制突出问题的重要抓手。税务稽查合作是国、地税合作的重要组成部分,稽查执法整合不是国、地税稽查部门简单合作,需要建立一揽子合作机制、制度、规定,从选案、检查、审理、执行等稽查环节和相关执法事项进行全方位合作,实现实质联合执法办案,进一步增强执法合力。如何有效开展国、地税稽查合作,更好地保障纳税人权益,节约行政资源,是税务稽查部门当前的重要使命。本文通过介绍我省国、地税稽查合作运行现状,重点分析了目前在国、地税稽查合作过程中存在的一些突出问题,研究提出了相应的解决对策,希望能为我省国地税稽查合作工作做出一点贡献。但同时我们也认识到,国地税稽查合作是一项新兴事物,它的开展并没有多少历史经验可供借鉴,需要我们开拓创新、积极进取、不断研究,在发展变化的实践中对其进行修正和完善,充分发挥税务稽查在堵塞征管漏洞、震慑税收违法犯罪活动方面的作用,提高稽查质效,保障国家权益,让纳税人更加满意。

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